A Agenda Nacional de Inteligência Artificial (ANIA) pretende posicionar Portugal no ecossistema europeu da IA, combinando ambição económica, alinhamento regulatório e modernização do Estado. No entanto, entre a visão estratégica apresentada pelo Governo e a sua concretização prática, subsistem dúvidas relevantes.
À Forbes Portugal, José Moreira, professor de Direito na Universidade Portucalense, analisa o alcance real das 32 medidas previstas, o impacto esperado nas empresas, em especial nas PME e startups, os limites jurídicos da Agenda e os riscos associados à sua execução, sublinhando que a adoção da inteligência artificial dependerá menos das intenções políticas e mais da capacidade efetiva de implementação.
Na sua opinião, esta Agenda apresenta uma visão clara e coerente para o desenvolvimento da IA em Portugal ou trata-se mais de um conjunto de intenções?
Creio que a Agenda Nacional de Inteligência Artificial (ANIA) apresenta uma visão estratégica globalmente clara, pese embora não se afirme ainda como um quadro jurídico plenamente determinante. Isto é, situa-se num ponto intermédio entre uma estratégia sustentável e um programa de intenções, com méritos próprios, naturalmente, mas também com algumas fragilidades que não podem ser ignoradas. Vejamos. No plano conceptual, a Agenda revela coerência ao identificar eixos concretos (por exemplo, a retenção de talento, inovação, etc.) e ao alinhar-se com as prioridades europeias em matéria de transformação digital e IA. De destacar também, sob o ponto de vista económico, que o Governo associa a implementação da IA a impactos relevantes na economia portuguesa, apontando para um potencial crescimento do PIB na ordem dos 18 a 22 mil milhões de euros até 2030, bem como para ganhos de produtividade estimados em cerca de 2,7%.
Contudo, quando se analisa o plano operacional surgem algumas limitações, na medida em que muitas das medidas anunciadas carecem de densidade, calendarização e de mecanismos de financiamento determinados.
Como tal, a Agenda assume a natureza de um documento de orientação estratégica do Governo para a política de IA no horizonte temporal 2026–2030, em alinhamento com o quadro europeu e acompanhada de um Plano de Ação que concretiza essa ambição.
“Muitas das medidas anunciadas carecem de densidade, calendarização e de mecanismos de financiamento determinados”
Que impacto concreto poderão ter estas 32 medidas nas empresas portuguesas, em especial nas PME e nas startups tecnológicas?
O diploma reconhece a relevância das PME e startups tecnológicas no tecido empresarial português, bem como a necessidade de estas empresas adotarem e, em muitos casos, desenvolverem autonomamente, sistemas de IA. Importa sublinhar, no entanto, que a ANIA se estrutura em torno de trinta e duas iniciativas distribuídas por quatro eixos de atuação, que materializam, sobretudo, uma intenção estratégica do Governo.
De todo o modo, se devidamente operacionalizada, destaco quatro efeitos putativos: i) a redução de barreiras à entrada, nomeadamente através do acesso facilitado a recursos, dados e ecossistemas partilhados, facto que poderá encurtar o tempo entre o PoC e o lançamento do produto final, ii) a criação, ou reforço, da procura, com o Estado a assumir um papel de cliente e catalisador da adoção de soluções de IA, iii) o acesso a financiamento e a instrumentos de apoio, maioritariamente de origem europeia e iv) menor fricção regulatória, na medida em que a Agenda transmite uma mensagem política clara de apoio à adoção responsável da IA como vetor de competitividade económica.
Do ponto de vista jurídico, esta Agenda traz mais segurança para quem desenvolve ou utiliza sistemas de IA, ou ainda existem muitas incertezas regulatórias?
Parece-me que a Agenda contribui para alguma previsibilidade e orientação estratégica, mas não elimina as principais incertezas regulatórias que hoje se colocam a quem desenvolve, ou utiliza, sistemas de IA. Vejamos. Por um lado, a ANIA tem um efeito positivo ao alinhar a estratégia nacional com o quadro europeu e ao sinalizar que Portugal pretende promover um ecossistema favorável à adoção responsável da IA. A mensagem política parece-me ser relevante, quer do ponto de vista jurídico, quer do ponto de vista económico, na medida em que reduz a perceção de risco regulatório e cria condições mais favoráveis ao investimento e à inovação.
Por outro lado, a Agenda não cria normas jurídicas inovadoras, nem esclarece, por si só, questões centrais para os operadores económicos. As principais incertezas permanecem e só poderão ser resolvidas através da emissão de orientações interpretativas e de guidelines das autoridades competentes. Aliás, é sintomático que, em novembro passado, a própria Comissão Europeia tenha proposto um conjunto de medidas de simplificação especificamente destinadas a assegurar a aplicação eficaz do Regulamento da IA. Isto é, se as instituições europeias continuam a trabalhar na clarificação e operacionalização de algumas das suas normas, creio que não devemos esperar do Governo português, por via de uma agenda estratégica, a resolução das inúmeras questões que permanecem em aberto nesta matéria.
“A Agenda não cria normas jurídicas inovadoras, nem esclarece, por si só, questões centrais para os operadores económicos. As principais incertezas permanecem”
Quais são, realisticamente, as medidas que podem ser implementadas a curto prazo? E quais dependem de decisões ou enquadramentos a nível europeu?
Penso que as medidas que podem ser implementadas a curto prazo são sobretudo aquelas que não dependem de nova legislação europeia, nem de harmonização regulatória adicional, mas antes de decisão política, coordenação e execução orçamental a nível nacional. Estou a pensar em medidas ligadas à capacitação e literacia digital, tanto na Administração Pública como no tecido empresarial, bem como em iniciativas de formação, upskilling e reskilling. Estas medidas são relativamente rápidas de operacionalizar, têm um impacto transversal e não levantam obstáculos significativos. O mesmo se aplica a ações de apoio à adoção de IA nas PME, através, por exemplo, de programas de financiamento, projetos-piloto ou sandboxes setoriais, desde que bem desenhados.
Também no curto prazo é crível avançar com medidas de organização interna do Estado, tais como a definição de modelos de governance, a criação de estruturas de coordenação, a inventariação de use cases e a adoção de orientações internas para uma utilização responsável desta tecnologia. Estas são decisões essencialmente administrativas, com impacto relevante, mas que não dependem de enquadramento europeu adicional.
Que mudanças podemos esperar no uso de IA pela Administração Pública e nos serviços prestados aos cidadãos?
Gostava de acreditar numa mudança disruptiva, mas reconheço que, atendendo à estrutura e à cultura organizacional da Administração Pública, esse cenário seja pouco provável. O mais realista é antecipar um processo de adoção gradual, seletivo e cauteloso.
Nesse contexto, a curto/médio prazo, o impacto mais visível deverá ocorrer em domínios como o apoio à decisão administrativa, a automação de tarefas repetitivas, a gestão documental, o atendimento ao público e a análise de dados para efeitos de desenho e avaliação de políticas públicas. Por exemplo a utilização de chatbots para serviços informativos, sistemas de triagem de pedidos, ferramentas de apoio à instrução de processos administrativos, ou soluções de análise preditiva para planeamento e alocação de recursos, etc.. Também o Ministério da Justiça e o Ministério da Defesa poderão ser amplamente impactados com a adoção da IA, nomeadamente através de funções de pesquisa e investigação e inovação e desenvolvimento respetivamente.
Já do ponto de vista da experiência do utilizador, é expectável uma intensificação da digitalização e uma maior personalização dos serviços, traduzidas em interações mais rápidas, maior disponibilidade e uma Administração potencialmente mais proativa. Em rigor, esta evolução já é visível em algumas áreas, mesmo sem recurso direto a sistemas de IA (e.g. plataformas como o gov.pt ou o portal e-Fatura). A introdução desta tecnologia deverá funcionar como um fator de amplificação de capacidades pré-existentes, mais do que como uma rutura total com os modelos atuais.
“Gostava de acreditar numa mudança disruptiva [no uso de IA pelos serviços públicos], mas reconheço que, atendendo à estrutura e à cultura organizacional da Administração Pública, esse cenário seja pouco provável”.
Quais são, na sua perspetiva, as principais limitações ou riscos desta Agenda que merecem maior atenção?
Na minha perspetiva, a principal limitação da Agenda não reside tanto na sua ambição estratégica, mas sim nos riscos associados à sua execução. Destaco, em particular, quatro dimensões que me parecem merecer uma atenção acrescida.
Em primeiro lugar, o risco de a Agenda permanecer excessivamente programática, isto é, de se afirmar como um quadro de intenções bem estruturado, mas com dificuldades na transição para políticas públicas efetivamente executáveis.
Em segundo lugar, merece atenção o risco de fragmentação institucional e de sobreposição de competências. Sabemos que a governação da IA envolve múltiplos atores (e.g. ministérios, entidades reguladoras, setor privado, academia, etc.) e, sem uma coordenação clara e eficaz, existe o perigo de dispersão de esforços, duplicação de iniciativas e de falta de coerência na implementação.
“A principal limitação da Agenda não reside tanto na sua ambição estratégica, mas sim nos riscos associados à sua execução”
Em terceiro lugar, do ponto de vista económico e empresarial, há o risco de as medidas acabarem por beneficiar sobretudo os atores com maior capacidade administrativa e financeira, deixando para trás uma parte significativa das PME e startups.
Por fim, importa não subestimar os riscos jurídicos e éticos associados à adoção acelerada da IA, em especial na Administração Pública. A pressão para inovar não pode conduzir a soluções tecnicamente avançadas, mas juridicamente frágeis, sobretudo em matérias sensíveis como direitos fundamentais, proteção de dados, transparência e supervisão humana da decisão automatizada.
